הפצצה המתקתקת של התחבורה הציבורית
רקע כללי
אחד מתפקידיה העיקריים של ממשלה - הינו לספק לתושבים נגישות אופטימאלית והגעה במהירות, בנוחות ובבטחה למחוז חפצם - זה הוא חלק אינטגרלי בכל אחת מזירות החיים. קיומם של שרותי תחבורה יעילים, בטוחים וברמת שרות גבוה תורמים להשגת יעדים לאומיים, לניידות תושבים ומסייעים לצמיחה כלכלית וחברתית.
ב 14 השנים שבין שנת 1993, בה החלו הפיגועים הרצחניים הראשונים באוטובוסים ועד שנת 2007 שנה בה פסקו, חוותה ישראל בתחבורה הציבורית היבשתית 360 הרוגים ב 45 פיגועים. אותה עת ארגוני הטרור למיניהם עמדו על כך שלפיגועים באוטובוסים ישנו אפקט רב ממדים על המדינה ועל חוסנה הלאומי, לרבות השפעה פסיכולוגית ותקשורתית עצומה על התושבים.
רמת הסיכון הגבוהה הנשקפת לענף התחבורה הציבורית נובעת משילוב של זמינות חומרי הנפץ הנמצאים בהישג ידם של ארגוני טרור ובודדים, המיומנות שנרכשה בשימוש בם במהלך השנים ומודעותם למגבלות ולדלות אמצעי הבדיקה הנוכחיים הנהוגים בענף זה.
על אף העובדה שפיגועים באוטובוסים גבו מאז ומתמיד קורבנות רבים בנפש, ללא כל השוואה לענפים אזרחיים אחרים, השתרשה גישה לפיה פעילויות האבטחה בתחום זה, אינן צריכות להיכלל ברשימת נכסי המדינה האסטרטגיים שיש לטפחם ולשקוד על שימורם, כפי שהדבר נעשה לגבי תחומי תחבורה אחרים.
כך לדוגמא, בשלהי שנות השישים תחילת שנות השבעים של המאה הקודמת, עת החל גל פיגועי התעופה כלפי מטוסים ישראלים, התקבלו החלטות ממשלה, חוקקו חוקים, הותקנו תקנות ונבנו מסגרות הנחיה מקצועית, שהשפיעו דרמטית על המניעה בתחום זה.
גם תחומי עשייה אחרים בענף התחבורה כגון נמלי הים והאוויר, מעברי גבול בינ"ל יבשתיים וימיים וכלי שייט וטייס הפוקדים את ישראל, זכו לתשומת לב אבטחתית הולמת ולמעמד בחקיקה ובהחלטות ממשלה ורובם הפכו להיות גופים מונחים מקצועית בהתאמה, הן ע"י השב"כ והן ע"י משטרת ישראל. אך לא כך הוא לגבי ענף התחבורה הציבורית – אוטובוסים, שם אין למעשה הערכות אבטחתית משמעותית.
העדר רגולציה ביטחונית
מראשית ימי המדינה ועד לימים אלה, היוותה התחבורה הציבורית (אוטובוסים) יעד מרכזי לפיגועי טרור. החל בפיגוע במעלה העקרבים, דרך הפיגוע בכביש החוף ועד לסדרת פיגועי ההתאבדות של השנים 1995 ו 2002, נגבו במגזר זה יותר קורבנות מאשר בכל יעד מאובטח אחר ברחבי המדינה.
למרות האמור, תחום האבטחה באוטובוסים לא הוסדר בעבר ואף כיום אינו כפוף כמעט לחלוטין לרגולציה חקיקתית או להחלטות ממשלה מחייבות. למעשה, אין כיום תקן המגדיר באופן ברור לחברות האוטובוסים, מה הן פעילויות האבטחה המינימליות האפקטיביות הנדרשות מהן, על מנת להתמודד באופן אופטימלי אל מול מגוון האיומים הראליים.
מכאן גם נבע ששיטת האבטחה הנהוגה בישראל מזה שנים, לפיה לגופים המתמודדים עם איומי טרור קשים מציבים רגולטור (בעל סמכויות המעוגנות בחוק), ספקי מודיעין (האמונים על ניתוח מידע וקיום הערכת מצב) ו"מנחים מקצועיים" (המצוידים בידע ובמסורת אבטחתית), הרי שלצי האוטובוסים הציבוריים אין התייחסות דומה.
תופעה זו, שזכתה לגיבוי של שרי התחבורה (לדורותיהם) אפשרה לחברות ההסעה הציבוריות לנקוט אמצעי אבטחה שטחיים ביותר (עם בכלל), להגנת הנוסעים. אי סבירות זו, מקבלת משנה תוקף, לאור ההסתברות הגבוהה להתממשות האיום, כאשר עוצמת הנזק והיקפו עושים את הסיכונים לבלתי נסבלים.
התוצאה העגומה של העדר רגולציה והכוונה מקצועית בתחום, ניכרת לעין כל נוסע ואזרח, שלא לומר למחבל אוסף מל"מ, כלומר - העדר פעילות אבטחתית. ההנחיה היחידה הקיימת כיום בתחום ביטחון האוטובוסים, מתייחסת לפעולות סריקה שעל הנהג לבצע, כאמור בתקנה 425 (א) לתקנות התעבורה, הקובעת את עיקרי הדברים בהם מחויבים נהגי אוטובוסים והנהלות חברות ההסעה הציבוריות.
בפועל, פניות רבות שהופנו בעבר אל הנהלות חברות האוטובוסים על מנת שנהגיהם ייטלו חלק בימי הדרכה ממוסדים, בעיקר כדי להבין את דרכי הביצוע של תקנה זו ומשמעותה, לא עלו יפה ולמעשה נענו בשלילה. עיקר התנגדות נבעה מהעלות הגבוהה של יום העבודה הנדרש להכשרת כל נהג ונהג. אשר על כן ובשל העדר הנחייה סטטוטורית המחייבת לעשות כן, הכשרה זו של הנהגים לא התבצעה בעבר וגם כיום אינה מתבצעת. כפועל יוצא מכך נהגים נמצאים במצב בלתי אפשרי, לפיו הם נעדרים כלים להתמודדות אל מול אירועים ופיגועים חמורים מסוגים אלה שחווינו בעבר ולמעשה הם נותרים חסרי אונים וישע כלפי האיום.
העובדה שחוק הסדרת הביטחון בגופים ציבוריים (התשנ"ח – 1998) קובע סמכויות ואחריות לאבטחה פיזית, אבטחת מידע, אבטחת מערכות ממוחשבות וכו' ואולם אינו חל על חברות ההסעה הציבוריות, גורם לכך שאף לא אחת מחברות אלה מתנדבת לעשייה העולה על המינימום הנדרש ובמקרים רבים כלל לא הופקד בחברות ההיסעים "ממונה ביטחון", שלא לדבר על הגדרת סמכויותיו.
ליקוי בלתי נסבל נוסף, טמון ביכולת ארגוני הטרור להסתייע לשם ביצוע פיגוע, בתשתית אנושית המועסקת במסגרת כל אחת מחברות ההסעה האלה. בהתחשב ביכולות הגישה של נהג לאזורים מוגבלים, לרבות לנהלים רגישים אליהם הוא נחשף אגב עבודתו, שלא לדבר על נהיגת האוטובוס עצמו, ישנה סכנה ממשית לפיה עובד בעל כוונות עוינות, עלול לגבור על מערכי האבטחה השונים ואף לבצע בעצמו פיגוע. במצב העכשווי ישנם אלפי נהגים ונהגות (מוסלמים, נוצרים, דרוזים, בדווים ויהודים) המועסקים מדי יום בחברות ההסעה למיניהן, ללא כל בדיקת רקע או אבחון ביטחוני מטעם גורם מוסמך טרם העסקתם - על המשתמע מכך.
חוסר בשת"פ כמכפיל כוח
ניקח למשל את מערך התחבורה הציבורית להסעת המונים הפועל בירושלים באמצעות הרכבת הקלה. תנאי יסוד להפעלתו היה גיבוש מערכת אבטחה ייעודית איכותית, שתלווה את הרכבת אגב פעילותה. נתיבי הרכבת משיקים כמעט לחלוטין לכל אורכם לנתיבי קווי ההיסעים הציבוריים האחרים ומכאן ששת"פ בתחום אבטחת הרכבת ואוטובוסי התחבורה הציבורית הינו צעד מתבקש - אך לא כך הדבר.
הוראת ביטחון שאינה בת ביצוע ללא הקצאת משאבים ראויה
בכל רגע נתון פועלים במדינה בעת ובעונה אחת אלפי אוטובוסים הפוקדים עשרות אלפי תחנות הסעה בהם ממתינים מדי יום מאות אלפי אזרחים. לאור היקף פריסה זה, ישנו יתרון עצום למפגע פוטנציאלי בעל כוונות זדון בתחום, שכן הוא יכול לבחור בחתימה נמוכה את מקום התקיפה ולרכז מאמץ בגזרה בה בחר. להתמודדות מעשית עם האיום, גם אם לא ברמה מושלמת, נדרשת פריסה ארצית נרחבת של כוח אדם אבטחתי מיומן, המורכב ממאבטחים ניידים ונייחים, ונקיטת שיטות חיפוש ובדיקה מתקדמות, בסיוע סוגים שונים של אמצעיים טכניים המופעלים באופן רנדומאלי. האמור בעיקר כדי לאפשר את איתורו של מפגע בודד ברמה סבירה של וודאות עוד טרם עלה לאוטובוס.
בנוסף, מתבקשת גם הקצאת משאבים למחקר ופיתוח של רעיונות ופתרונות אבטחה חדשים כפי שהועלו בעבר (פרויקט "טל" למיגון אוטובוסים בפני פיצוץ והליך כניסה מבוקר אליהם). רעיונות אלה התבססו בעבר בעיקר על אמצעים טכנולוגיים שנועדו לשיפור ההגנה בכניסה לאוטובוסים מפני פיגוע באמצעות חומרי נפץ למיניהם. בצד כל אלה מתחייבת השמה של פתרונות אבטחה שנועדו להציב בתחנות הסעה עמוסות אמצעי בידוק, כך שהכניסה לאוטובוסים תהא דרך "שרוול" אבטחה. בנוסף, מתחייב שיפור מיגון תא הנהג, בתוך האוטובוס עצמו ויצור כיסאות מחומר עמיד כנגד פיצוץ, כולל חלוקת חלל האוטובוס לחללי משנה קטנים יותר. כל אלה כאמור אינם בנמצא כיום.
חובת הפעלה רצופה של מערך האבטחה
בשנים 1995/6 לאור מצוקת פיגועי ההתאבדות בכלי ההסעה הציבוריים במהלכם נרצחו 56 אזרחים ב 4 פיגועי אוטובוסים, החל מהלך לשיפור בדיקות הביטחון בתחבורה הציבורית, לרבות הקמת יחידה לאבטחת תחבורה ציבורית, שמנתה אותה עת 800 מאבטחים. להקמת היחידה קדמה עבודת מטה יסודית ואולם לאחר כשנתיים ימים, כאשר הסתיימה הקמתה ולאחר שהפכה כבר למוקד ידע ביטחוני בעל מוניטין מקצועי ונכנסה למסלול פעילות מוסדר, הוחלט על פרוקה מטעמי מצוקה תקציבית וירידה ברף הפיגועים שהחל בשנת 1997.
בשנת 2002 כאשר האינתיפאדה נמשכה במלוא עוזה, מבלי שהיה לצה"ל, לשב"כ ולמשטרה מענה צבאי או אזרחי לטרור המתאבדים ואפשרות מעשית להפסיק את מסע הפיגועים (במסגרתו אירעו 14 פיגועי אוטובוסים בהם נהרגו 113 אזרחים), ניתנה פעם נוספת הנחייה להקים מחדש את היחידה בהיקף של 1000 מאבטחים. ואולם גם הפעם יחידה זו פורקה בסופו של דבר לאחר מספר שנות פעילות. באוגוסט 2007 לאחר הפסקה מוחלטת של הפיגועים באותה שנה כלפי רכבי ההסעה הציבורית, החליטה הממשלה (החלטה 2238) כי לאור היקף הפיגועים שירד, תועתק האחריות לטיפול בתחום ממשרד התחבורה למשטרת ישראל, לרבות העברת המשאבים הנדרשים לכך. ממועד זה ואילך נתונה השמירה על ביטחונם של הנוסעים בתחבורה הציבורית לפתחה של משטרת ישראל וזו אחראית למעשה לעשייה הביטחונית בתחום מתוקף אחריותה על פי דין לקיום הסדר הציבורי ולביטחון הנפש והרכוש במדינה.
בסוף שנת 2015, קיבלה וועדת השרים לענייני ביטחון לאומי החלטה מחודשת (לאור גל פיגועים בירושלים שלא כוון כלפי התחבורה הציבורית), להקים פעם נוספת, שלישית במספר, את יחידת האבטחה בתחבורה הציבורית בירושלים, בהיקף מצומצם יותר (300 מאבטחים). יחידה זו פעלה עד דצמבר 2019 ובמהלך פעילותה ארע פיגוע אחד כנגד אוטובוס אגד קו 12 בצומת פת בירושלים, שהסתיים בנס ללא הרוגים (למעט המפגע) ועם פציעה קשה של אחת הנוסעות.
בכל שלושת המחזורים בהם חודשה פעילות היחידה, גורם הזמן להקמתה היה קריטי, שכן הזמן שעבר מרגע קבלת ההחלטה ועד תחילת פעילות מבצעית מלאה בשטח נמדד בשנים. מדובר בתהליך מורכב בו יש צורך בהקמת מסגרות פיקוד יש מאין, הרכשה תאורטית ומעשית של מקצוע האבטחה לתשתית האנושית המתאימה, לרבות הקניית מיומנות טקטית לפעולה בסביבה אזרחית, רכש של אמצעי לחימה, חתימת חוזים וכד. כך קרה, שכאשר כבר תמה ההתארגנות האופרטיבית, חל שינוי ברמת האיום שהלך ופחת (עקב מכלול משתנים) ולמעשה נוצרה תחושה שהפעילות כבר אינה נדרשת ומיותרת והיחידה פורקה.
העדר גיבוש מדיניות עקבית של מקבלי ההחלטות, באשר להפעלה רציפה של היחידה לאבטחת התח"צ, גם בתקופות רגיעה כביכול, השפיע לשלילה על היכולת המבצעית והתפעולית להתמודדות מחדש עם האיום כשהתחדשו הפיגועים. בהקשר זה יאמר שהחלטות הממשלה הקשורות להקמת יחידות האבטחה לצורך סיכול טרור התקבלו בישיבות שהתקיימו מיד לאחר פיגועים רבי קורבנות או בצילם. בהחלטות אלה היה ניסיון להעביר מסר מרגיע לציבור והן העניקו למקבלי ההחלטות עצמם תחושה כי הם אינם עוברים לסדר היום על הפיגועים ונוקטים אמצעים מעשיים לסיכול הטרור" - אבל כאמור תועלת בכך לא הייתה.
המסקנה הכללית שניתן להסיק היא, שפעילותה הבלתי רצופה של היחידה, כמו גם אי רצון לאסדרה של תחום הרגולציה וההנחיה המקצועית, הינם עדות לכך שפעילות המנע בתחום לא נועדה לטווח ארוך לשם סיכול האיום, כי אם יותר לצרכים הסברתיים תדמיתיים וכתגובה של השלטון המרכזי לאירועי טרור וכצורך להענקת תחושת ביטחון עכשווי לאזרחים.
אחרית דבר
ניתן היה לצפות שבעקבות פיגועי ההתאבדות הרצחניים שאירעו בתחום כבר בשנים 95/6, יחולו שינויים דרמטיים בדפוסי החשיבה והביצוע באשר לאופן התמודדות עם האיום, אך לא כך הדבר.
פיגועי הטרור הרצחניים בתחבורה הציבורית היבשתית שאירעו בישראל במהלך השנים ואלה שאירעו במרץ 2004 במדריד (בהם קפחו את חייהם 191 נוסעי רכבות), בלונדון 2005 (ברכבת התחתית ובאוטובוס במהלכם נהרגו 52 נוסעים) ובמוסקבה ב 2010 (בתחנות מרכזיות בהם נהרגו 40 בני אדם), הנם תזכורת כואבת לעוצמת האיום והיקף הנזק שיכולים להיגרם עקב מעשי טרור בענף התחבורה הציבורית היבשתית.
ב 20 בפברואר 25 ארע לנו נס, כאשר שעוני ההפעלה של מטעני חבלה שהוטמנו בחמישה אוטובוסים (3 התפוצצו), כוונו לשעה בה אלה נמצאו בחניונים או בסוף יום העבודה ואסון כבד מאד נמנע. לאור ניסיון העבר והמציאות בשטח אני מעריך שארגוני טרור ויחידים ימשיכו לגלות באוטובוסים ובתחנות ההסעה, יעדים מועדפים למימוש מדיניות הטרור שלהם. האמור מתחזק, בעיקר על רקע העובדה שברכבות הקלות בתל אביב ובירושלים, לרבות ברכבות הכבדות, קיים מערך אבטחה פעיל עם תשתית אבטחתית אנושית ובאוטובוסים אין דבר.
סוף